STORIA

Maastricht: nasce l’Unione Europea

“Europa in pillole”, rubrica a cura del Prof. Franco Peretti

(1988-1991) Prima parte

Qualche richiamo storico

Mentre Delors con competenza rigore e fermezza lavora per attuare le linee contenute nel libro bianco, approvato dal Consiglio Europeo di Milano con l’obiettivo di realizzare una riforma della Comunità, proponendo tra le altre ipotesi anche il raggiungimento dell’Unione Europea Monetaria (UEM), a partire dal luglio 1989, si registrano nella parte orientale del continente europeo vari eventi, che produrranno un terremoto politico di vastissima portata. Tra i fatti più significativi va evidenziata una fuga in massa della popolazione tedesca della Germania orientale, quella sotto la dominazione sovietica per intenderci, verso l’Austria, passando per la Cecoslovacchia e l’Ungheria, che nel frattempo ha aperto la frontiera. In poco tempo, proprio in conseguenza di queste situazioni, sono liquidati il capo della Repubblica Democratica Tedesca, Erik Honecker e i dirigenti della RDT. Questo evento porta il cancelliere della Germania occidentale Kohl ad affrontare subito il problema della riunificazione, perché in lui matura la convinzione che l’operazione non è più procrastinabile. La scelta di Kohl suscita molte reazioni, non tutte positive nelle cancellerie dei vari stati sia a ovest che a est. In modo particolare si deve registrare la preoccupazione del francese Mitterand che vede nella decisione di Kohl un atto idoneo ad indebolire il prestigio della Francia all’interno della Comunità. Abbastanza nuova invece è la posizione del presidente del consiglio italiano Andreotti, che in precedenza si è pronunciato contro l’unificazione delle due Germanie. Andreotti fa sua la linea del ministro degli esteri italiano, Gianni De Michelis, convinto sostenitore dell’opportunità della operazione di Kohl, ed approva la decisione tedesca.

Michail Gorbatschow di fianco a Erick Honecker. (Wikipedia)

Consiglio europeo di Strasburgo

Nel consiglio europeo di Strasburgo emergono tutte le differenti valutazioni sulla scelta compiuta da Kohl, ma con abilità Kohl, con il suo ministro degli esteri Genscher, mutando posizioni assunte in precedenza, per ottenere una benevola posizione degli altri stati sul suo operato, apre alle proposte sull’Unione Monetaria, prevista dal piano Delors. I due politici tedeschi capiscono che per ottenere il consenso dei Dodici sull’unificazione è opportuno approvare il progetto sull’Unione Monetaria, fino a quel momento bloccato dalla cancelleria tedesca. E’ un atto questo di realismo politico per dimostrare che la Germania riunificata crede nell’Unione Europea e lavora per la sua realizzazione.

Il trattato di Maastricht: il tempio e i suoi pilastri

L’11 dicembre 1991 si realizza un evento storico, desinato a trasformare in modo significativo la Comunità Economica Europea. In questo giorno si scrive una pagina tutta nuova dell’Europa dei Dodici. A Maastricht infatti, una città dell’Olanda, con tracce di storia romana, collocata al confine con la Germania e con il Belgio, si riunisce il Consiglio Europeo, il consiglio cioè dei capi di stato e di governo, ed approva un trattato, che viene denominato “Trattato dell’ Unione Europea”. Si tratta di un corposo documento composto da 252 articoli, con 17 protocolli allegati e 31 dichiarazioni inserite per precisare posizioni dei singoli stati su specifiche questioni. Poiché al Consiglio Europeo spetta solo il potere di presentare linee programmatiche questo testo è formalmente approvato qualche settimana dopo: il 7 febbraio 1992 i ministri degli esteri, riuniti in Consiglio firmano il documento destinato a introdurre diverse novità.

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I 12 stati aderenti al trattato di Maastricht (Wikipedia)

Molti studiosi del trattato, per offrire un’immagine del documento accattivante, fanno richiamo all’architettura. Il trattato viene paragonato ad un tempio greco, dotato di pilastri, frontone e basamento. I pilastri rappresentano la parte più significativa, quella che proietta il tempio verso l’alto. Sono tre questi pilastri. Quello centrale è formato dalle istituzioni della comunità europea: la CEE, la CECA, l’EURATOM. Due sono invece i pilastri laterali: da un lato vi è il pilastro della politica estera e sicurezza comune (PESC) da un altro lato vi è il pilastro della giustizia e degli affari interni (CGAI). Continuando nella descrizione architettonica si deve aggiungere che sopra i tre pilastri, anzi a tenere uniti i tre pilastri, che sono abbastanza diversi e lontani da un punto di vista contenutistico, c’è il frontone. Il frontone è dato dal preambolo del trattato contenente l’enunciazione dei principi, che animano il trattato stesso. Alla base del tempio, e quindi del sistema europeo, si trova il quadro istituzionale accompagnato dalle disposizioni finale.

Il pilastro principale: le istituzioni europee e i loro immediati obiettivi

Come già anticipato il pilastro principale contiene e regola le tre istituzioni, al momento in vigore : la Comunità Economica Europea, la Comunità Europea Carbone ed Acciaio e l’Euratom. Queste tre istituzioni presentano due peculiarità:

  • Il mercato unico, ormai già sostanzialmente attuato.
  • L’unione economica e monetaria in fase di attuazione. La seconda peculiarità è la conseguenza di una proposta di Delors, che viene accolta dopo che è caduto il veto tedesco . L’unico ostacolo viene posto dal Regno Unito, che non vuole assolutamente abbandonare la sterlina. Per questo motivo alla fine resterà fuori dal sistema monetario europeo. Interessante rilevare che nel trattato sono indicate in modo preciso le condizioni che devono essere rispettate dagli stati, che desiderano aderire al sistema monetario europeo.
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Definizione di Unione Europea

Elemento molto significativo da un punto di vista politico è che finalmente si introduce per la prima volta l’espressione “Unione Europea” e di conseguenza viene accolta una impostazione che non considera più la collaborazione tra gli stati una collaborazione meramente economica, ma si punta ad un rapporto tra i Dodici molto più stretto e più ampio della semplice collaborazione economica. Con il trattato di Maastricht scompare dalla sigla iniziale una “E”, infatti da questa data non c’è più CEE, ma CE, quindi Comunità Europea. Anche se sarebbe sbagliato enfatizzare troppo questo ultimo elemento, sarebbe pure sbagliato non tenere conto del cambiamento, che sicuramente è in fase di avanzata gestazione.

Le nuove competenze dell’UE

Dalla lettura del Trattato di Maastricht si ricavano le nuove competenze dell’Unione Europea. Essa deve operare in due settori in modo particolare; da un lato riformare i trattati di Roma, che meritano una puntuale rivisitazione anche alla luce sia dell’esperienza ormai quasi quarantennale delle comunità, sia delle nuove istanze espresse dai dodici stati, dall’altro lato introdurre nuove azioni innovatrici con una speciale attenzione alle questioni non solo economiche, ma anche sociali, questioni che diventano l’argomento più qualificante dell’azione dell’ Unione Europea. In questi anni l’obiettivo è quello di rendere più armonico e più equilibrato lo sviluppo sociale dei paesi, che formano la comunità europea. Va richiamato da un punto di visto storico il ruolo di uno stato, da poco inserito nella Unione Europea: la Spagna. Il governo di questa nazione, che ha come premier Felipe Gonzales, ottiene l’approvazione del fondo di coesione, che ha come fine quello di finanziare una serie consistente di interventi nell’ambito dell’ambiente e delle infrastrutture.

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Felipe Gonzáles riceve il leader del Partito Laburista britannico Tony Blair il 9 aprile 1996 (Wikipedia)

Per completare il quadro delle azioni innovatrici si deve aggiungere che pure i fondi già esistenti (FEOGA per l’agricoltura, e il FSE per la formazione professionale dei lavoratori) vengono sostanzialmente ristrutturati, mentre viene creato un nuovo fondo per interventi territoriali mirati ( il fondo regionale) con preciso riferimento alle problematiche sociali. In questo settore si registrano spesso delle posizioni diversificate, a volte contrapposte, che portano ad un confronto serrato e a provvedimenti, che sono approvati a maggioranza, quindi senza unanimità. Il Regno Unito ad esempio prende spesso, fino a quando è guidato da un governo conservatore, posizioni contrarie alle proposte che vanno nella direzione di favorire i lavoratori. Sarà più tardi il premier laburista Blair, per il governo inglese, a togliere l’opposizione per gli interventi sociali. Altri stati invece, e tra questi Francia e Italia, manifestano posizioni più favorevoli agli interventi idonei ad aiutare le classi meno abbienti.

Il primo ministro olandese Dries van Agt, presiede a Maastricht il consiglio europeo nel 1981 (Wikipedia)

Il trattato di Maastricht e il principio della sussidiarietà

Con il trattato di Maastricht trova anche la collocazione normativa il principio di sussidiarietà, già proposto per la prima volta nel 1984 da Altiero Spinelli nella sua proposta di testo di costituzione europea. Questo principio può essere così definito in base alle norme comunitario: nelle materie, nelle quali la Comunità non ha competenza esclusiva, essa può intervenire soltanto se e nella misura in cui le finalità dell’azione prevista non possono essere raggiunte dagli stati membri e possono invece , proprio a causa della dimensione e degli effetti dell’azione in questione, essere realizzate a livello comunitario. In base a questa definizione ecco le caratteristiche del principio di sussidiarietà:

a) Si tratta di un principio che può essere applicato per tutte le materie a competenza concorrente, cioè per quelle materie che rientrano non solo nella competenza comunitaria, ma anche nella competenza dei singoli stati.
b) Si tratta di un principio che può essere invocato ed applicato solo per rendere più efficace l’intervento pubblico. In altre parole la sussidiarietà deve garantire un risultato valido, risultato che non sarebbe garantito con il solo intervento dello stato.
c) Si tratta di un principio che non intacca la titolarità dell’azione statale, ma permette allo stato titolare dell’azione di raggiungere un obiettivo, che con le sole sue forze non potrebbe raggiungere con pari efficacia.

In sintesi, come giustamente è stato osservato, il principio di sussidiarietà può essere accettato sia da coloro che non desiderano un ingerenza troppo forte del potere comunitario sia da coloro invece che sostengono la necessità di un intervento energico da parte dell’ Unione Europea. Il principio di sussidiarietà infatti da un lato non va ad intaccare la “sovranità” di uno stato ( concetto questo condiviso con convinzione da qualche statista, in particolare Major premier inglese in carica al momento dell’entrata in vigore del Trattato), dall’altro garantisce l’intervento della Comunità nel caso in cui questo intervento risulta più produttivo (concetto questo gradito ai federalisti, perché tende a rafforzare l’idea di una Europa sovranazionale)

Franco Peretti

Franco Peretti

Professore ed esperto di diritto europeo

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